保持社会稳定是推进改革开放和社会主义现代化建设的基本前提,是全面建设小康社会的重要保证,也是构建社会主义和谐社会的必然要求。社会维稳的范畴,实际上是所有涉及社会稳定的风险要素总和。其外延是维护社会稳定的所有方面,既有宏观的社会结构失衡,还有微观的突发公共事件。由于维护稳定范围广阔和任务复杂的特性,决定了社会维稳开展风险治理的必然。一方面,社会维稳的实际工作须通过风险治理才可能开展、落实;另一方面,社会维稳须充分应用风险治理才科学、合理。社会维稳的有效风险治理,关键是通过风险识别来设定明确任务,通过风险战略来厘清思路,通过风险管理来提升绩效。 
　　一、社会维稳的风险识别
　　社会维稳的工作基础是识别影响稳定的因素及其运行机理,也即风险范畴的边界设定。该过程的实质就是全方位的风险识别,包括对风险的成因、危害、机理三方面的属性识别。这也是剖析社会维稳主要困境的过程。 
　　(一)风险成因的交织化,导致风险责任的模糊 
　　社会稳定相关的风险因素多种多样,其关联情况错综复杂。社会稳定的风险成因,从风险所有权的视角可划分为三类:一是自然类风险,包括突发的、无法防治的自然灾害导致危机的风险,如地震、火山等;还包括可防治的自然灾害导致危机的风险,主要由于人为不当因素引发的,如规划或防御不当导致的损失。二是社会类风险,包括社会客观因素导致危机的风险,主要由社会发展、结构转型等因素导致的;还包括社会主观因素导致危机的风险,主要由社会群体或个体的不当行为导致的。三是政府类风险,包括政府行为不当引发危机的风险,主要是由于处置不当、应对不力等“硬伤”导致的危机;还包括政府相关因素的问题引发危机的风险,主要由官员的不当言行等“软伤”导致的形象危机。 
　　社会稳定的主要风险在所有权方面不仅相互交织,还互为连带;既相互转换,还互为因果。这就必然导致风险责任的边界模糊化。因此,社会维稳的风险所有权,其落实和分配,已成为开展社会维稳的现实难题。 
　　(二)风险危害的扩大化,导致满意度的误差 
　　现代化、城市化、信息化的发展,致使社会的总体损失处于不断增大的趋势。从风险兑现和危机爆发的规律来看,危机的发生必然带来破坏。突发事件等危机的爆发,必然带来不可抗的人员伤亡、财产损失、基础设施的破坏等危害,甚至也必然包括涉灾群众的心理负面影响。而近年来国际和国内的危机管理实践表明:经济和社会发展程度越低,则财产损失越低,但是人员损失却越大;经济和社会发展程度越高,则人员损失越小,但是财产损失却越大。总体上呈现出社会“损失守恒”的状况和人民群众“损失增大化”的趋势。 
　　当社会维稳面临着人民群众的损失不断增大的情况,即客观的损失和人民群众主观的痛苦增大时,这一方面给社会维稳带来严峻的挑战,维稳的任务重、难度大、时间紧;而另一方面,也必然导致群众对突发状况下社会状况的不满情绪,导致对政府评价的微词。这两方面就使得人民群众对社会维稳的满意度,受着多方面的不可抗误差的影响。 
　　(三)风险运营的复杂化,导致维稳成效的起伏 
　　社会维稳的风险因素,其运营机理是极为复杂的。无论是风险兑现的机理,还是风险转移、风险共担的机理,都存在着运营复杂的特征。 
　　政府风险运营的干扰项极多。政府的风险诱因可细分为五类:(1)安全风险,包括所有可能导致生命或财产损失的因素。既包括了直接导致人员伤亡或财物损失的突发公共事件,还包括涉及安全问题的应急管理和紧急救援等方面。(2)管理风险,是由政府的社会管理职能引发的、可能影响政府形象的因素总和。既包括政府在社会管理过程中的失误和问题,还包括社会对政府的失望、误解、质疑。(3)服务风险,因政府在提供公共服务过程中,由于供给不力、传递不畅、分配不均的现象导致的负面形象。(4)官员风险,是指政府各部门、各级公务员在工作和生活中有悖公务员身份,有损政府名誉的风险。(5)媒体风险,是指政府及其官员在日常行政或突发事件中的所言所行,经由媒体呈现出来,从而在公众印象中形成的政府形象,是政府、媒体、公众三者互动的结果。 
　　社会风险运营的关联项极多。(1)社会风险本身存在着长期积累,瞬间爆发,连锁反应的属性。社会维稳风险往往存在着长期积压和持续积聚的状况,但是一旦有导火索则容易瞬间引爆;而次生灾害源的广泛存在,又极易引发一系列的连锁反应,呈现出次生式、周期式、综合式的危机状况。(2)在风险环境中,社会转型又带来了客观的社会管理问题,社会诱因也必然激发不稳定因素的活跃。(3)风险传播时新型媒体的传播效应,由于噪声大、渠道多、匿名性强,易导致群众行为的异常。(4)社会面存在着导致“窗口效应”的风险。社会各界关注或进入公共政策流程的“社会面”,往往是社会舆情存在导向性倾斜的领域,存在着以偏概全的“窗口效应”。公众出于对弱势群体的关心和对自身连带风险的顾虑,很可能出现倾向性的意见,在一定程度上会对社会管理,甚至司法领域施加不当的影响。 
　　因此,社会维稳在风险运营时的复杂特征,客观地决定了社会维稳工作,在具体事件的处置上表现为时好时坏,在一个阶段中很可能出现不规律的波动。这就必然导致了社会维稳的成效起伏。 
　　二、社会维稳的风险战略: 
　　维稳特征与理念再造 
　　综上,社会涉稳风险的属性及其所导致的维稳困境,决定了开展风险战略的必要性。社会维稳的风险战略,是以维稳特征为基础的中长期规划,其实质是社会维稳的理念再造。 
　　(一)维稳的局限性与合理的管理战略 
　　社会风险成因的交织化,决定了维稳工作的客观局限性,主要体现在两个方面:第一,维稳工作无法改变风险的普遍性和递增性。风险是发生不确定性危机的概率;与社会稳定相关的风险必然普遍存在,并持续运行。联合国不断强调“与危机共存”的理念,在维稳方面则需要突出不稳定因素的普遍性问题,而且其中一部分风险不依人的意志而改变。随着现代化、国际化的推进,涉及社会稳定的风险由传统因素转为影响面更大、连锁反应更加剧烈、危害程度更加严重的新型风险。维稳任务的艰苦性将继续增大。第二,建立维稳工作集中力量办好当前重大风险的应急体制,如果不能敏感地预测风险,也难以快速应对综合风险。例如,快速扩散型危机、多中心型危机、次生和复杂型危机等等,可能存在措手不及、分身乏术、疲于应战的局面。 
　　因此,社会维稳的科学管理战略尤为重要。一是明确集中力量办大事的理念。风险的普遍性和递增性,必然要求社会维稳增加人财物的投入以全面应对,但是风险治理的理念并非苛求事无巨细全部应对,而是讲求风险分类,着重应对好重大风险。树立集中力量办大事,汇集社会资源应对重大风险的理念。实践中可以通过设计风险分类的指标体系,划分风险等级等具体工作来开展。同时,还需要防止过度反应,防范因过多应对低度风险而贻误时机。二是倡导风险管理,统筹处置风险。在风险应对策略方面,既要突出重大风险,抓大放小,集中力量办大事;又要有关注一般风险的机制,追踪容易转换成为或者引发重大风险的事项。在风险应对的职能机构方面,既要充分发挥集中的优势,设置整合条块的机制,应对重大风险;又要充分调动区域或专项的力量,设置有效启动特定区域、专业部门的机制,应对一般风险。三是突出危机公关,善于转化危机。突发事件在所难免,在学习与危机共存的过程中,危机公共关系至关重要。危机公关在很大程度上影响着人民群众的感受和满意度。政府要善于引导舆论,引导民意,获取理解,争取支持。政府尤其要做好转化危机的工作,迅速修复形象,持久地维系良好的社会影响。 
　　(二)维稳的动态性与科学的发展战略 
　　风险危害的扩大化趋势,决定了社会维稳的动态性,主要体现在三个方面:第一,影响稳定的因素是变动的,主次矛盾、主客观问题存在着变数,甚至相互作用和转化;第二,涉及稳定问题的群体是动态的,人员有流动,涉及的问题会转变;第三,维稳工作的部署和措施是动态调整、更新升级的,维稳工作可以细分为处置当前重点问题的应急型维稳,以及防范和应对中长期风险和涉稳问题的发展型维稳。 
　　当前的社会维稳,往往在动态性把控方面存在某种程度的失误,导致滞后、不对称等问题。(1)危机管理的目标设置过高与能力配备较低的矛盾。维护社会稳定和谐是高目标,而一些相关部门却存在着职能低配、人员经费不足、法律法规缺乏等客观问题。(2)政府常用的管理手段,在现实运行过程中存在着失灵和失效的可能。例如,信息引导和舆论推动等手段,与政府诚信和社会信任紧密结合;社会管制和区域管控,与法律授权和公民配合密切关联。传统上有效的常用策略和手段,由于社会环境和公民意识的变化,很可能存有变数。(3)专业技术的期望高,运行成效仍待提高。政府部门也往往在专业设备、专业技术方面,不惜投入巨资、积聚大量专业人士。社会各界对于这些方面也往往期望很高,但由于种种原因,专业设备和技术的运行实效往往达不到社会的预期。(4)专业人力资源由于涉及多学科、多领域、多方向、多层次,往往无法满足现实需求。而社会维稳类人才的培养难度大,能力提升慢,现有的传统教学、知识传播、能力训练,在一定程度上客观存在着不配套、不接轨、不契合等实际问题。 
　　因此,社会维稳的科学发展战略尤为重要。一是维稳保发展,发展促维稳的理念。社会维稳并非孤立的部门,而是党政系统,尤其是社会和经济发展子系统的坚实保障,更需要社会、经济、文化等部门的支持才能长治久安。社会稳定可以促进全面发展,而社会发展也可以更好地解决不稳定问题。二是强调预防预警,做好监督监控。首先是防范由于政府自身的问题,导致和引发社会公共事件;其次是常见、高发危机的预防工作;再次是综合风险的监督监控,提前预警,减少损失。三是强调科学操作,不断提升能力。通过科学的制度设计(科学的定性机制、责任机制、保障机制等方面),科学的流程设计(标准化的处置流程等方面),在科学的指引下不断提升社会维稳的综合能力。 
　　(三)维稳的系统性与务实的协同战略 
　　风险运营的复杂化,决定了社会维稳往往在横向上跨部门,牵涉到政府内部的多个部门;在纵向上跨层级,涉及多层次的政府部门。公共部门的条块架构,存在机构繁多、机制交错、职能交叉、重复建设等问题,容易导致一定程度上的责任离散、系统低效、资源浪费,甚至在特定情况下的反应失常、应对失误。这就与全社会的“无缝隙、全天候”的“平安城市”的预期仍然存在着差距。 
　　因此,维稳工作的科学协同战略尤为重要。在内部,通过强化系统整合,强调有效联动,充分调动资源。体系设计方面坚持“横到边,纵到底”的静态架构,坚持“运转高效、配合协调、口径一致、保障有力”的动态格局;全面整合现有的系统资源。同时,坚持与时俱进的原则。根据当前突发事件的特征,根据社会维稳的共性规律,充分调动现有资源,救助生命财产、维护市场秩序、维护群众利益,形成有效的管理格局。在外部,增强危机公关的经验,扩大社会影响力。强化政府、社会、个人共担风险的理念,用好社会动员,实现全民联动。风险治理强调明确风险的所有权,各担其责。不同的风险源各应有相应的风险所有权主体。其中群防群治是社会维稳的传统经验,通过有效的社会动员机制,形成全民联动的社会维稳格局。一方面便于获取社会资源,另一方面有助于应对综合风险。 
　　三、社会维稳的风险管理
　　模式选择与体制创新 
　　社会维稳的特征决定了实践部门在操作时必然面临着一系列的现实难题:社会维稳的风险范畴,维稳风险的治理策略,社会维稳的风险治理工具等等。上述的风险管理战略,在全面落实方面,需要全面借助风险管理的优化,才能真正落实社会维稳的善治。 
　　(一)调适社会维稳的风险管理模式,界定管理范围 
　　社会维稳的风险属性和社会维稳工作的特征,决定了其风险管理的范畴设定和模式设置至关重要。社会维稳的风险运营模式,根据政府职能的差异,可划分为三类模式:(1)“大维稳”模式:“政府主控型”的社会维稳。该模式建立在“精英决策”的设定基础上,运营时依靠决策精英团队,在外部开展充分的社会稳定状况和公众各项需求的研判,政府主控社会维稳工作,主要由政府职能部门开展维护社会稳定和处置不稳定因素的业务。社会和个人处于较被动的接受地位。(2)“小维稳”模式:“政府主持型”的社会维稳。该模式建立在“市民社会”设定的基础上,运营时主要依靠公民自治,在外部开展公众各项需求和民主、理性的合作,规避“公用地灾难”的发生,并形成公众认可的社会秩序。在政府主持原则性和法律性框架的前提下,主要由公民代表和全体公众自发维护社会的稳定。(3)“适度维稳”模式:“政府主导型”的社会维稳。该模式建立在科学管理和风险治理的基础上,主要依靠政府主导和社会协同,在外部注意设置政府主导的边界,与社会和个人开展合理的分工与协作,形成政府、社会、个人责任共担、风险共对、稳定共享的格局。 
　　“适度维稳”风险运营模式,兼顾了社会维稳的目标设置与运营成本的平衡,兼顾了转型期问题与机会共存的矛盾,兼顾了公众既是维稳的支持力量又是不稳定的风险源。“适度维稳”风险运营模式,需要由三方面的支持:一是政府体系的建设,社会维稳相关的机构、职能制度、司法执法等方面的全面强化;二是内部能力的配备,在人力资源、执业资格、能力匹配等方面需要全面跟进;三是社会的紧密配合,形成全员参与、社会资源全面支持的有利局面。 
　　(二)优化社会维稳的风险管理策略,厘清管理思路 
　　适度维稳的模式,在推行时需有全面配套的风险管理策略,来规范行为和明确思路。(1)标准基础上的规范化维稳。标准化的处置和应对,预案的充分应用,标准化的理赔和兑现,标准化的新闻和信息发布。(2)制度基础上的法制化维稳。完善社会稳定风险评估,强化社会维稳的制度建设,推进社会管制的有效性。(3)科研基础上的科学化维稳。全面研究涉及社会稳定的规律,开展科学研判和科学决策,开发高新科学技术。弥补人力资源不足,减轻任务繁重的压力,部分地解决在人力、财力、物力不足的情况下,社会维稳工作保持高效运转的需求。(4)服务基础上的可持续维稳。提高窗口行业的服务水平。降低群众的维权成本。全面提高公共服务质量,减少纠纷。(5)沟通基础上的社会化维稳。政府主导的维稳,政府是风险治理的主体,承担着战略规划、法律制定、机制设计、资源配备的职能。社会协助的维稳,社会是重要支持力量,承担着协助执行、配合运营的职能。该部分又可分为企事业单位、社区、非营利组织等,各有不同的协助任务。个体参与的维稳,个体是基础单位,承担着预防风险、预警汇报、基础救助、道德自律等多方面的职能。 
　　(三)创新社会维稳的风险管理机制,完善管理手段 
　　完善社会维稳的风险管理机制,需通过配置机构、配备人员、提升能力这三方面来全面实施,其中关键是风险管理的机制创新和手段优化。 
　　1.社会维稳的信息管理,形成灵敏的风险预警机制。社会维稳的信息获取和传递是信息管理的基础。信息是社会维稳的关键因素,通过社会维稳的信息科学传递,实现把合适的风险信息,通过合适的渠道,在合适的时间,传递给合适的人员。科学处理好信息的收集、删选、加工、传递、存储、应用等各环节的工作。(1)建立一体化的信息网络,即全面整合信息资源,实现涉稳信息网多层级无缝衔接。通过建立“纵向到底、横向到边”的多级涉稳信息网络,有效避免信息收集主体因条块分割造成各自为政的局面,实现涉稳信息的无缝衔接,形成全区统筹调度、部门归口报送、资源共享利用的一体化信息体系。(2)建立高效率的动态运行机制,即全面加强机制建设,实现涉稳信息传递的动态运行。涉稳信息在各级层面的及时传递是实现信息价值的必然要求。按照这一要求,涉稳信息网络通过建立培训机制全面提升信息处理人员的素质;通过设置考核奖惩、责任追究等机制,全面落实各项工作责任制;通过完善报送机制,明确涉稳信息的收集类别、保密级别、传递时限、报送方式等内容。通过完善工作机制实现涉稳信息传递工作的规范化、制度化,为涉稳信息高效、动态运行提供坚实保障。 
　　其中,社会维稳的风险分级与科学研判又是信息应用和准确预警的关键。一是以目前国际上通用的风险等级评定标准为基础,全面结合实际情况,对以往维稳事件的信息预警进行规律性研究,建立一套符合地区特点的涉稳信息风险指标评定标准。该标准通过设定发生可能性程度、境内外舆论关注程度、人员规模程度、发生地点敏感程度、引发关联性程度、动因影响程度、防控难度等一系列量化指标,将风险程度定为三个级别:第一级为“不能容忍应立即处置的风险”,第二级为“可容忍需重视的风险”,第三级为“应关注需跟踪的风险”。 
　　2.社会维稳的知识管理,形成科学的风险应对机制。社会维稳需要通过全面的知识学习机制,才能与时俱进,不断适应新时期的要求。(1)建立以全面系统掌握各类维稳资料及相关知识为内容的基本情况库,在决策时提供全面准确的资料支持。基本情况库具有两方面特点:一是全面实现对人、矛盾纠纷及水电气热、广电通信、交通运输、食品供应、卫生医疗等公共安全相关情况的全面收集、详实记录、合理分类、动态更新。二是将各类风险资料通过技术手段转化形成社会风险地图,实现地区社会维稳总体情况的直观反映,为全面掌控维稳形势提供支持。(2)建立以规范化的案例收集和标准化的应急处置为主要内容的应急决策支持库,在决策时提供可借鉴的辅助依据。以建设群体性事件决策支持系统、突发公共事件决策支持系统、媒体应对决策支持系统等子系统为基础,一方面分类收集掌握国内外已有的各种涉稳事件的典型案例,总结其发生原因、处置过程、成功经验和失败教训;另一方面根据各类典型案例提炼总结形成针对各类涉稳事件能够采取的若干标准化、规范化的处置方法,以及各种处置方法可能产生的效果和可能造成的负面影响。在以上两方面内容的基础上,通过数据、内容的不断更新和技术支持,实现同类搜索、经验提示等功能,为维稳的科学决策提供支持。 
　　其中,社会维稳的规范化和标准化应对又是科学应对机制的关键。建立处置流程标准化、决策机制规范化、体系运行制度化的科学决策机制。其包括两个方面:一是根据信息研判预警时所确定的风险等级,设计一套完善的标准化处置流程,该流程明确不同级别事件的处置责任主体、处置时限、工作标准。在发生不同风险等级的涉稳事件时,各级责任主体按照流程要求自动启动处置工作,形成各司其职、各负其责、责任明确、流程规范、机制完善、整体联动、高效运转的处置模式。二是针对标准化处置流程无法解决的个别重大突发紧急事件,建立专家评审分析、情况会商等一系列研判机制,确保对特殊类涉稳事件的科学决策。通过社会维稳的科学应对机制,实现高危风险的优先治理,设计中低危风险的预防预警。既要集中力量应对高危风险,又要密切跟踪关注中低危风险。 
　　3.社会维稳的绩效管理,形成硬性的风险考评机制。绩效考核是管理工作的基础,社会维稳作为党和政府的重要任务,必然需要高效的考核系统作为支持。通过设计科学、可行、有效的考核体系,能够提升社会维稳的成效。建立实绩与政绩挂钩,责任与后果明确,奖励与处罚分明的督察考核制度。建立一整套贯穿体系始终,涉及信息网络建设,风险信息预警研判,以及涉稳事件的决策处置等各个方面的督察考核机制。一是建立责任追究机制,通过确定后果等级和责任等级,对因决策失误、政策制定失误、指挥失当、措施不到位、人员不到位等原因造成严重后果的,分门别类明确处罚标准。在进一步明确维稳工作责任的同时,明确因工作失职、渎职所要承担的后果,起到事前警示作用。二是建立绩效考核机制,以全面应用绩效管理理论为基础,通过建立科学完善的绩效考评办法,定期对各部门的工作成效进行考核,用科学的制度提升工作的积极性和主动性。 
　　综上,社会维稳的风险治理,其本质是通过全方位的风险识别,规划科学的风险战略,应用与时俱进的风险管理手段,实现社会维稳的标本兼治,政府系统联动,社会全面协同,提升党政系统的维稳绩效,提高人民群众对维稳的满意度,共建可持续发展的和谐社会。