一、政策微解读
自“十四五”规划开始实施以来，全面建设社会主义现代化国家踏上新征程，我国发展环境面临统筹疫情防控和经济社会发展的新格局，如何贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展成为地方政府的工作重点。2022年4月26日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十一次会议；5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》；近期发布的文件精神与指导意见均对县域经济投融资做出了重要指示。4月26日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十一次会议，研究全面加强基础设施建设问题，研究党的十九大以来中央财经委员会会议决策部署落实情况。
1、“适度超前”开展基础设施投资
“要适度超前，布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施，同时把握好超前建设的度。”在当前我国面临需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力，叠加疫情大规模反复、俄乌地缘政治冲突和美国货币政策收紧等三大冲击，经济下行压力有所增加。基建投资的逆周期调节效用决定了其在中长期内依旧是我国经济稳增长的重要抓手，如何理解“适度”与“超前”便成为了地方政府更应该思考的破题点。会议指出“要适应基础设施建设融资需求，拓宽长期资金筹措渠道，加大财政投入，更好集中保障国家重大基础设施建设的资金需求。”由此看来“适度”的基础是算好账，既要算好财政帐，又要算好经济账，还要算好综合帐。财政上要确保统筹考虑地方政府的承受能力与可用资源，避免新增隐性债务和加大杠杆率，积极推动存量资产和新增投资良性循环；经济上要确保投资结构科学可持续，跟随国家政策导向，综合布局谋划重点领域和薄弱领域，避免不均衡发展和过度投资；综合层面要立足长周期，发挥基建带动内循环的扩大化作用与乘数效应，如推动地方产业链的升级完善、制造业转型升级、提高国民收入扩大消费、促进制度创新等，对经济发展起到综合促进作用。
2、“多轮驱动”发挥多元主体多方面作用
“要多轮驱动，发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用，分层分类加强基础设施建设。” 对于县级政府来说，本条指导思想可以结合4月29日中共中央政治局就《依法规范和引导我国资本健康发展》进行第三十八次集体学习的相关内容进行思考，即“要继续完善我国资本市场基础制度，更好发挥资本市场功能，为各类资本发展释放出更大空间。要健全产权保护制度，深入推进实施公平竞争政策，全面落实公平竞争审查制度，消除各种市场壁垒，使各类资本机会平等、公平进入、有序竞争。”
在县级政府财力有限、资源有限的情况下，想有序甚至超前推进基础设施建设，在做好基建投融资规划的大前提下，必须有效的激发国有平台生命力、引入社会资本创造力。积极“摸家底”加强资产梳理与重组，立足资产保值，规范国有资产管理，盘活存量资产，放大资产效益；“优化布局、战略重组、创优体制、转型综改”积极推进国有企业“三化三制”改革，推动国有资本做强做优做大，促进国有资产保值增值；组合利用多元化投融资工具，对于专项债、PPP、REITs、产业引导基金、政策性银行融资等渠道熟知熟用，能够在控制风险的前提下，用适配的资源紧抓政策的窗口期，把加大资金投入作为盘活国有资产、提高运营效益最大化的起点，引导社会资本参与盘活国有存量资产、形成投资良性循环。
3、“网络型”基建骨架
“要加强交通、能源、水利等网络型基础设施建设，把联网、补网、强链作为建设的重点，着力提升网络效益。”会议对于基建建设方向做出明确指示，同时对基建领域做出延伸。目前我国基建在区域、领域上结构不均衡，疫情、洪灾亦暴露出我国基建的短板。在区域上，农村基础设施建设、城乡一体化建设、公共卫生应急设施等较为匮乏；在领域上，地下管廊、海绵城市、智慧城市、人工智能平台等较为薄弱。县级政府要“摸短板”，找准缺什么差什么，结合地域实际情况，紧跟政策大方向抓住政策利好，规避过度投资、重复建设和投资浪费，做好整体规划，积极盘活存量、谋划增量。
4、“底线思维”防控风险
“要统筹发展和安全两件大事，牢固树立底线思维，切实加强重大风险预测预警能力，有切实管用的应对预案及具体可操作的举措。”该条意见恰好对应了前文提出的“适度”理论，地方政府如何带着镣铐跳舞。随着地方经济的飞速发展，各级政府公益性和基础性项目的建设规模越来越大，政府性融资平台融资规模增长越来越快，部分政府投资项目由于决策、管理、机制等缺位，积聚了很大的财政和金融风险，造成了诸多隐患。县级政府要切实加强政府投资项目谋划与管理，注重建设可持续发展的政策性融资平台，应当按照政策引导、专业管理、市场化运作的原则，提高政府投资项目的经济效益、社会效益和环境效益，建立健全风险监控机制，完善专业化人员管理与反腐倡廉作风建设。
2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），全面提出县城建设的总体纲领、工作要求、发展要求、政策保障以及指导实施意见，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。
1、“错位发展”顺应人口流动，推进城乡融合发展
“顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。” 人口流动趋势成为县城建设规模与功能定位的重要风向标：城市群和都市圈范围内的县城融入大城市建设发展；具有资源、交通优势的县城要积极培育专业功能；农产品主产区县城聚焦发展农村二三产业；重点生态功能区内的县城有序承载人口转移；人口流失县城要转型发展。
依据国家统计局发布的《第七次全国人口普查公报》，我国城镇人口占63.89%，乡村人口占36.11%，县域经济代表着可延伸的广阔“下沉市场”，是扩大内需构建内循环的重要引擎。县域城镇化的宗旨是要服务人民、提升人民生活水平，县级政府要抓准自身定位选择城镇化的方向，逆势而行盲目扩建只会导致资源浪费与无效投资，立足区位条件、产业基础、功能定位的顺位发展才能最大地激发县域经济潜力。推进县城基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，提高县城辐射带动乡村能力，促进县乡村功能衔接互补。
2、“一县一策”培育专业功能，发展特色产业优势
 “培养发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位。”《意见》强调要“增强县城产业支撑能力、提升产业平台功能、健全商贸流通网络、完善消费基础设施、强化职业技能培训。”我国不同县域间差异性极大，在选择主导产业时必须充分考量自身资源与外部条件，把特色产业作为突破口与立足点，做优、做强、做精，并着力打造冷链物流、智能生产、云购物、5G通信等“新基建”，借此延伸产业链、创造产业集群、创造规模效应。此外，良好的营商环境与政策支撑必不可少。地方政府可以积极争取中央预算内资金、统筹各类财政专项资金，出台重大项目配套资金规划、税收减免政策、特色产业发展指导意见等，优先支持特色产业发展，重点支持优势产业升级，将生产要素“引进来、走出去”。
3、“改善民生”完善基础设施，强化公共服务供给
《意见》强调“一是完善市政设施体系，夯实县城运行基础支撑。”完善市政交通设施、畅通对外连接通道、健全防洪排涝设施、增强防灾减灾能力、加强老化管网改造、推动老旧小区改造、推进数字化改造。“二是强化公共服务供给，增进县城民生福祉。”完善医疗卫生体系、扩大教育资源供给、发展养老托育服务、优化文化体育设施、完善社会福利设施。“三是同时加强历史和生态保护，提升县城人居环境质量。” 加强历史保护传承、打造蓝绿生态空间、推进生产生活低碳化、完善垃圾收集处理体系、增强污水收集处理能力。《意见》对县城基础设施建设的指导非常明确，重点聚焦于交通、市政、生态等领域，结合《4月26日中央财经委员会第十一次会议精神》提出的全面加强基础设施建设，不难看出中长期内基建依旧是县域经济发展的重要支撑。
二、县域投融资谋划重点
综合《4月26日中央财经委员会第十一次会议精神》与《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》文件指导思想，国家对于中长期内县域经济发展的大方向与驱动力做出了明确的指示，即“找定位、算好账、抓产业、强监管、展基建、重民生”。
1、紧跟国家政策导向，精准定位规划先行
县级政府谋求高质量发展，必须做到定位精准、规划先行。吃透政策精神，找准上级规划与自身发展的切入点，将政策指引变成资金、转化为生产要素。一是落实国家战略规划。如《十四五规划纲要》确定的：新基建工程、交通强国建设工程、现代能源体系建设工程、国家水网骨干工程、现代农业农村建设工程、新型城镇化建设工程、环境保护和资源节约工程、教育体制扩容工程、全民健康保障工程等专项规划；国家发展规划、土地利用总体规划等重大规划。二是落实区域总体规划。如中部崛起、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展，高标准、高质量建设雄安新区等。三是落实行业重点规划。紧密结合本地优势资源，结合优势产业，围绕国家产业结构调整目录中列出的鼓励类行业，谋划符合产业准入和政策支持的重大项目。
2、引入多元化资本，组合运用投融资工具
一是积极争取上级专项资金和中央预算内资金。地方政府要积极研究中央和省级政策资金支持领域与重大项目规划，加强与上级部门的沟通协调，抓紧政策窗口期，注重时效性，有针对性地谋划项目，促使县域内能够获得更多的资金支持。如灾后重建补助资金、重大水利项目补助资金、乡村振兴专项补助资金等。
二是积极申请专项债券资金。在隐性债务监管趋严的大背景下，地方政府其他融资渠道受限，专项债成为稳投资、促增长的重要抓手。2022年财政部合理扩大专项债券使用范围，主要包括三个方面：城市管网建设、水利等重点领域；具有公益性且有一定收益的信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施；农业农村领域，包括粮食仓储物流设施等。对于经营性强、资金缺口较小的项目应积极申请专项债券资金，对于项目自身的现金流在覆盖债务资金以外还能覆盖用作资本金部分的专项债，还应积极申请专项债用做资本金。
三是积极对接政策性银行资金。国开行和农发行基于不同行业与领域推介出多种贷款产品，如购置提升贷、土地指标贷、农村路网建设贷款、棚户区改造贷款、产业化龙头企业贷款、退二优二贷、项目经营贷、基础设施贷、银团贷、重大项目前期贷等。政策性银行贷款有办理期限长、利率低的优势，地方政府可以积极同政策性银行对接，依据准入原则与项目实际向银行推介优质项目，申请政策性贷款，降低融资成本，平滑资金压力。此外，专项债资金适用范围与政策性银行资金投向高度重合，地方政府可在项目谋划阶段就积极主动与银行对接拟申报专项债的项目，对项目还款来源进行详细划分申请“债贷结合”，解决部分项目因专项债资金缺口大而烂尾等后续问题。
四是引入社会投资人资金。主要是引入央企资金，央企的核心实力在于其融资能力，对于片区开发、城市更新等体量大的项目可以提供担保、导入前期资金、扩大融资。还可以引入“投资人+EPC模式”、“EPC模式”，有效实现项目建设资金全覆盖，确保工程实施不增加地方政府负债及现金流压力，规避政策合规性风险。其次还可以在有财承空间的前提下采用PPP模式，对于基础设施建设类项目等经营性现金流差的项目，引进社会资本方投资、建设、运营，拉长投资周期，平滑财政资金压力。
五是提升国有平台融资杠杆。通过盘活存量资产、装入经营性资产、提高信用评级等方式提高国有平台的担保、融资能力。在与农发行、国开行合作的同时，还可以利用资产抵押、信用担保等方式加强与建设银行、中原银行等商业银行的合作。
3、加强风险防范与监控，完善监管机制
一是严防地方政府债务风险。算好财政帐、经济账，在地方财力允许的范围内优选项目，审慎推进加强监管。确保项目资金来源合法合规，还款收益可观可靠。二是加强监管预警。落实地方国资、财政、审计、法制、税务等部门的监管责任，责任落实到单位到个人，形成协作监管格局，确保项目正常运行，避免系统性、区域性金融风险。
4、推进国有平台市场化转型，做大做强地方企业
积极推进县域国有企业市场化改革，推动国有资本做强做优做大，促进国有资产保值增值。
一是统筹推进国有企业专业化重组改制。加快混合所有制改革，建立健全现代企业管理制度和完善法人治理结构，畅通管理渠道，优化资源配置，完善监管体系，提高资本效率，提升市属国有企业市场化经营水平，促进国有资本有序流动。
二是坚持市场化运作。积极布局新兴产业，有序退出不具有发展前景的传统产业、减去过剩落后产能和低效无效资产。聚焦业态创新、模式创新、消费场景创新，积极对接行业龙头企业引入高新技术，如涉农产业可引入京东农场物联网硬件配置和农业数字化服务平台系统软件，实现农业基础资料管理、监控预警、农事农资管理、加工追溯管理、无人机设备管理等功能的数字化管理。
三是依托多层次资本市场，运用多种金融工具和资本运作手段。加强风险防控加快并购重组，提高国有资产资本化和证券化水平。推动国有资本做强做优做大，确保国有资产保值增值。