本文通过对国家农业综合开发重点支持的10个田园综合体试点建设方案梳理, 对比分析了各地区田园综合体建设的共性和差异。研究发现, 田园综合体试点项目基本都是围绕农业生产、产业加工、文旅休闲、生活居住和综合服务五个方面展开;在产业升级、农民就业、生活改善等方面的措施方案各具特色;提出保障农民利益、协调产业发展、创新融资模式、发展特色产业的政策建议, 为国家农业综合开发田园综合体试点项目政策进一步完善提供参考。
一、引言
2017年中央一号文件首次提出支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参
与和受益, 集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。其思路来源于无锡市惠山区阳山镇的田园东方, 倡导人与自然和谐相处, 实现生态农业、休闲旅游、田园居住等多重功能。
田园综合体是在我国工业化、城镇化发展到一定阶段, 在城乡一体化格局下, 顺应农村供给侧结构改革背景下产生的 (孤鹜, 2017) , 是以农业为主导, 以农业合作社为主要建设主体, 以农民充分参与和受益为前提, 结合美丽乡村、特色小镇、现代农庄、重要农业文化遗产、中国传统村落、特色产业扶贫等政策 (张灿强, 2017) , 融合工业、旅游、创意、地产、文化、商贸、娱乐等相关产业, 形成的多功能、复合型、创新性的地域经济综合体 (张玉成, 2017) 。可以说田园综合体是在原有的生态农业和休闲旅游政策基础上的延伸和发展 (于小琴, 2006) 。目前, 学术界对田园综合体的研究还处于起步阶段, 大部分研究都是在中央一号文件基础上进行解读 。本文结合田园综合体建设试点实际情况, 分析不同地理位置田园综合体建设内容的特点, 依据投资规模、融资模式将田园综合体分类, 并对田园综合体效益进行评价, 总结出建设过程中的共性问题, 为田园综合体在中国农村推广提出有益建议。
二、田园综合体试点建设内容及规模
2017年国家农业综合开发田园综合体试点包括河北、山西、福建、山东、广西、海南、重庆、四川、云南、陕西10个省份, 依据有基础、有优势、有特色、有规模、有潜力原则选取建设地点, 分别为陕西汉中市铜川县耀州区小丘镇、广西南宁市西乡塘区石埠半岛、福建省武夷山市五夫镇和上梅乡、云南省保山市隆阳区金鸡乡、河图街道和板桥镇、四川省都江堰市胥家镇和天马镇、山东省沂南县岸堤镇朱家林、山西襄汾县新城镇、邓庄镇和大邓乡、河北唐山市迁西县东莲花院乡、海南省海口市琼山区、重庆市忠县新立镇和双桂镇。在建设方案中, 各地区都体现了生产、生活、和生态同步发展, 农村一、二、三产业整合的建设目标, 由于资源禀赋和基础条件差异, 各地区建设侧重点有所调整, 建设内容依据功能性可以划分为农业生产、产业加工、文旅休闲、生活居住和综合服务五个部分。
1.农业生产区
田园综合体建设以保护耕地为前提, 农业生产区是田园综合体的核心区域。农业生产区主要任务是保障基础农业、发展特色农业, 同时兼具农业观光、特色农产品旅游多重功能, 为综合体可持续发展和运行提供产业支撑和发展动力。由于地理位置、种植经验不同, 各地区农业生产基础建设差异明显, 如云南保山以粮食生产为主、特色农产品为辅, 而海南海口由于地理位置离城市较近, 主要生产蔬菜、水果。河北迁西是安梨、李子等水果主产区, 福建武夷山气候条件及品牌宣传适宜生产茶叶。因此需根据区域特点, 建设符合当地特色的农产品生产基地。主要资金来源为中央和地方财政资金及以部分社会资本。
2.产业加工区
以当地特色农产品商品化处理、加工、仓储、冷链物流为主, 根据产业发展趋势和市场需求, 促进农产品加工转化、增值增效。主要参与主体为农户、农民合作社及农业企业。产业加工区为游客和消费者提供了解当地特色农产品分拣、清洗、包装、加工全过程的平台, 促进产品销售, 是实现三产融合的关键功能区。产业加工区主要投资主体是金融和社会资本, 财政资金在其中起鼓励引导投资的作用。
3.文旅休闲区
以当地地理特色、传统文明、农村田园生态风光为基础, 开发特色主题观光区域, 以田园风光和生态宜居为重点, 满足城乡居民休闲观光、农事体验需求提供场所, 是增强综合体吸引力重要途径。文旅休闲区的主要资金来源是社会资金, 以及部分地区整合的财政资金。
4.生活居住区
生活居住区的建设是以当地建筑风格为基准, 在农村原有居住区基础之上, 开展村庄绿化、亮化、美化等建设。满足城乡居民各种生活及休闲需求, 为当地农民、产业工人以及外来休闲旅游者提供生活便捷、景色优美的生活环境。主要投资主体是各地区美丽乡村、现代农庄等整合资金及部分社会资本。
5.综合服务区
保障田园综合体各功能区正常运行, 为综合体可持续发展提供服务和支撑, 包括服务农业生产领域的金融、技术、电商等, 也包括服务居民生活领域的医疗、教育、商业、培训等内容。综合服务区的资金来源于地方整合资金及社会资本。
对各地区田园综合体建设试点总体规划进行统计发现, 各地区建设重点不同, 云南保山对农业生产区和文旅休闲区投资金额最多, 其次是陕西;产业加工区投资量最大的地区是四川和重庆;综合服务区的投资金额最大的地区为陕西。比较各部分建设内容投资金额发现, 文旅休闲区的投资金额比例最大, 农业生产区次之, 产业加工区总体投资金额与其它区域相比来说最少。但由于建设内容之间存在交叉, 各地区划分依据也不同, 建设资金分配统计可能存在误差。
综合来看, 农业生产和文旅休闲是各地区田园综合体建设的重点, 而农产品加工、产业链条延深是田园综合体相对薄弱的环节, 一些地区将农业生产和产业加工整合到一起, 投入资金主要用于生产基地建设, 但加工业发展正是田园综合体提高农业附加值、实现三产整合的主要途径。田园综合体在建设时应统筹安排建设资金, 五大建设内容应协调发展, 体现综合的概念, 利用农业的多功能性, 建设农业文化旅游“三位一体”特色乡镇。
三、田园综合体建设试点融资结构及模式分析
(一) 田园综合体融资结构
2017年起国家农业综合开发办公室从中央财政农业综合开发转移支付资金中划拨项目资金支持10个试点田园综合体建设, 共支持三年, 建设期间每个地区中央财政农业综合开发专项资金达1.5亿元, 地方政府根据地方财政能力配套农业综合开发专项资金, 从建设方案来看, 地方政府配套资金比例不同, 但都达到中央财政资金的40%以上, 其中四川地方配套财政资金达100%。综合体建设投资规模最大的为云南, 达到41亿元, 其次为陕西和四川, 投资总额分别为25亿元和21亿元, 广西、河北、海南、重庆投资金额为15亿元左右, 福建、山东、山西、重庆投资在7~10亿元。
研究发现, 各地区田园综合体试点财政资金主要作为引导性扶持, 投资采取了资金投入、补贴、贷款贴息等多种形式的优惠政策吸引项目区内外、国内外社会资金和企业大户资金投入试点建设, 企业和农户成为试点建设的主体。所有项目中, 整合资金和撬动社会资本最少的都是农业综合开发财政资金的3倍。整合的其它财政资金主要是指美丽乡村、现代农庄、现代特色农业示范区建设、中国传统古村落修复工程等资金, 这些资金也是田园综合体建设的主要力量。广西整合财政资金最多达5.77亿元, 山东没有单独列出这部分财政资金数量, 将农业综合开发之外资金统称为自筹资金。金融资金中只有福建、云南田园综合体引入亚洲开发银行、中国农业发展银行贷款0.87亿元和11亿元, 其它地区没有单列。社会资金占总投资额比重最大, 除广西、山西外, 大多数试点社会资本占总投资的50%以上, 陕西、海南社会资本占比最高, 达到78.8%。其次是山东, 为74.1%, 接下来为四川 (69.5) 、云南 (66.2) 、河北 (65.7) 、福建 (52.4%) 和重庆 (50.3%) 。可见, 社会资本是田园综合体建设中最重要的资金来源。
国家农业综合开发资金和地方配套资金主要用于农业生产中土地治理项目、产业加工区加工物流设施以及综合服务区的农业社会化服务体系建设等内容, 投资目的是带动产业化发展, 因此侧重于公益性设施投资。其它财政资金侧重于生活居住区环境治理以及综合服务区建设, 以改善农民居住条件、提供便捷服务设施为目的。金融资本与社会资本主要投资于农业生产、产业加工的产业化项目及文旅休闲区建设, 主要目标是农业经营主体实现产业增值。
(二) 田园综合体融资模式
目前, 农村的基础设施及产业化建设还没有形成固定投融资模式。现有投融资主体主要由中央、财政、地方、银行、外资、民资等组织构成。由于田园综合体各试点投资额差异很大, 田园综合体的建设规模及融资模式不尽相同, 依据投资金额, 可以将综合体划分为大规模田园综合体、中等规模田园综合体和小规模田园综合体, 对不同规模田园综合体资金统筹及融资模式分别进行探讨。
1. 大规模田园综合体融资模式
投资额在20亿以上, 以云南、陕西、四川为例, 相对而言, 大规模田园综合体融资渠道较多, 已基本形成财政、银行信贷、经济组织、社会、私人等多元化融资模式。建立起一套相对完整的田园综合体融资机制。社会资金和金融资金占69%~93%, 云南、陕西和四川财政资金占投资额的7%、21%和30%。融资模式主要有建立田园综合体试点建设专项资金、设立农业投资公司、利用产业发展基金、引入PPP融资模式等。
陕西铜川田园综合体项目区引入PPP融资模式, 采用BOT+BOO的运作模式, 由耀州区人民政府授权耀州区农业综合开发办公室作为本项目的实施机构, 通过公开招标或竞争性磋商等程序, 选择一家具有较强资金实力、园区管理经验社会资本共同合资组建项目公司 (SPV) , 通过银行贷款等方式进行融资。项目公司在取得政府许可批准的前提下, 依运营权而享有的收益权向提供融资的合法债权人按程序依法提供质押担保, 所融资金全部用于本项目投资、建设和运营。SPV公司主要建设美丽乡村配套设施建设项目和管理服务中心建设项目的融资, 融资总额达4743.8万元。项目区设立农业投资公司, 对涉农项目资金集中管理, 以股利分红或利息收入, 吸纳项目区内农业产业化龙头企业、农民专业合作社、农村集体经济组织等农业经营主体资金, 实行统一投资、借贷。共吸纳农业专业合作社资金13269万元进行优特果品标准化种植区建设, 农业企业184856万元进行农产品加工物流区、田园小镇示范区和文旅休闲板块建设。
四川都江堰田园综合体借助都江堰市政府成立“都江堰市猕猴桃产业发展基金”, 将20000万元用于猕猴桃加工厂和冷库物流中心建设。同时采用PPP模式引入的投资企业投资31500万元建设水厂, 利用都江堰市政府拟设立的田园综合体发展专项资金, 采取直接补助、以奖代补、贷款贴息等多种方式支持产业化发展和农旅体验项目招商引资, 共筹资金114683万元。
2. 中等规模田园综合体融资模式
投资额在10~20亿之间, 以广西、河北、海南、重庆为例。中等规模田园综合体社会资金占50%~80%之间, 资金体量较大, 除中央财政及地方配套资金外, 主要资金来源是整合其它财政资金和社会资本。融资结合了PPP模式、众筹模式、股权融资模式等。
海南海口田园综合体项目社会资金筹措途径有包括由国企海口市菜篮子集团流动资金作为启动资金, 并由其牵头, 引入合作企业注资, 融资额为9225万元, 主要建设农业种植基地、共享农庄、农产品加工及配送中心、配套服务等项目。通过PPP模式融资52344万元用来建设农业种植基地、美丽乡村等项目。运用股权融资方式获得16150万元建设综合服务区, 运用专项扶持资金+企业+合作社共筹模式获得资金3000万元建设共享农庄。
3. 小规模田园综合体融资模式
投资额在10亿以下, 以福建、山东、山西为例。小规模田园综合体投资规模总量相对较小, 金融资本和社会资本引入量较小。相对其它田园综合体而言, 山西田园综合体投资主体主要为政府财政资金, 比例达71%, 社会资本占29%。小规模田园综合体建设时应注意打破田园综合体融资模式存在的短板, 充分利用多方融资渠道, 共同打造田园综合体。
福建武夷山田园综合体建设鼓励武夷山市农商行等涉农金融机构加大金融支持田园综合体建设力度, 引入亚洲开发银行、中国农业发展银行贷款5700万元用于建设文旅休闲体验项目。利用武夷山市企业投融资平台, 对投资额大、收益期长、公益性强的综合体项目, 采取PPP等形式与社会资本合作, 参与项目规划建设、运作管理。在现代农业园区农产品加工园区企业资产抵押按揭贷成功经验的基础上, 设立风险担保基金, 对产权清晰的农业产业化和文创旅游项目, 推行资产抵押按揭贷试点工作。同时建立财政专项资金, 存放于武夷山农商银行、华兴小额贷款等银行, 用于配套武夷山市田园综合体建设试点项目中返乡大学生、村级组织壮大、农民专业组织及新型农民组织增收、精准扶贫和外引人才方面。
综合来看, 大规模的田园综合体投资金额十分巨大, 主要建设地点是一些已经有很强经济基础及产业发展基础的地区, 这些综合体建设中财政资金所占份额较小, 社会资本和金融资本是建设田园综合体的主要力量。但是社会资本以盈利为目的, 其主要投资区域是农业产业、文旅休闲产业和综合服务产业, 容易对当地集体经济和农户的利益产生挤出效应, 因此在在融资时应注意建立企业与当地农户的利益联结机制, 防止当地集体资产被外来工商资本控制。由于很多地区融资能力有限, 未来在建设田园综合体时, 广西、河北、福建、山东等中等规模和小规模田园综合体是借鉴的重点。小规模田园综合体应注意发挥财政资金对金融资本及社会资本的引导作用, 促进融资渠道、融资模式多元化发展。
不论哪种规模的田园综合体, 建设时应注意项目政府投资与企业投资的比例, 以农村基础设施建设经验来看, 政府投资与企业投资比重在3∶7或4∶6的比例为佳, 本地企业投资和外来投资企业投资比例也应以6∶4或7∶3的比例较为合理。政府投资比例以及本地企业投资比例过低可能导致田园综合体建设过于依赖工商资本或外来资本, 当地集体组织及农民的利益受到压制, 而政府投资比例高则表明当地企业、合作社等新型经营主体没有调动起来。
四、田园综合体建设效益分析
(一) 经济效益
田园综合体项目建设主要宗旨是农村生活改善、农业产业升级和农民增产增收, 核算各地区田园综合体项目预期收入及投资收益率, 可以更清楚了解田园综合体的建设效果。所有田园综合体都对未来项目区一、二、三产业产值做出预测, 其中广西、陕西、福建、四川、山东还计算了预期利润, 福建、四川、山东对税金也做了预测。运用陕西利润率计算比例, 在云南、河北、山西、海南、重庆产值的基础上预计利润, 并以四川的税金计算比例对陕西、广西、云南、山西、河北、海南、重庆计算税金, 从而计算各地区田园综合体投资收益率。
如表4所示, 陕西、四川、山东、重庆田园综合体预期年产值较高, 达到12亿元以上, 福建、山西的预期产值较少, 均在4~5亿元;净利润四川的预期最高为42776万元, 山东与福建的预期净利润最少为5500万元和6458万元。投资收益率预期最高的是重庆, 达到31.13%, 最低是云南的4.38%。
由于各地区产业利润率不同, 使用相同的比例估计田园综合体项目利润会存在偏差, 福建、四川、山东预期净利润是项目规划中列出的, 可以看出四川对投资回报比较乐观, 而福建、山东比较谨慎, 总体而言, 田园综合体的投资收益率都在4%以上, 也与一般农业项目投资利润率接近。但田园综合体项目资金很大一部分用做高标准农田、居民生活区、综合服务区建设, 上述大部分项目是公益性的, 不以盈利为目的, 因此投资收益率只能大致计算田园综合体总投资与预期年利润之间的关系, 不代表项目区产业盈利水平。
(二) 社会效益
田园综合体建设通过对农业生产、产业加工、文旅休闲、生活居住、综合服务五大功能板块的建设, 促进农村经济发展, 带动农业产业、农产品加工业、流通运输业、旅游服务业等相关产业, 成为农村转型的新途径, 对改善农民生产生活条件有重要意义。各地区试点为体现综合体“姓农为农”的宗旨, 让农民充分参与和受益, 提出农民的利益保障措施, 保护农民权益不受损害。
农民的利益保障措施可以归纳为以下方式: (1) 土地流转, 农户获得土地流转租金。(2) 土地、房屋入股, 根据约定比例分红, 并规定保底分红。(3) 劳动就业, 项目区企业优先向当地农民提供就业岗位。(4) 订单合同, 企业按订单收购签约农户产品, 规定保底价。(5) 股权量化, 对各级财政资金投资形成的资产量化到集体组织及农民。(6) 创业投资, 鼓励农民经营农家院、民宿等产业实体。各地区田园综合体通过利益联结机制, 保障当地农民收入持续稳定增长, 增加当地农民就业水平。
此外, 通过田园综合体项目的建设, 不仅促进新型农业经营主体投入到农业生产中, 形成有效农户利益联结机制, 同时农业基础设施与物质装备条件的改善促进了农业新技术、新品种的示范推广, 形成当地特色优势产业, 提高了农业规模经营水平。文旅休闲区、生活居住区、综合服务区的建设推动城乡互动发展, 不仅为城市居民提供体验农家生活、享受田园风光的机会, 在农民生活环境改善、缩小城乡差距、促进城乡一体化也有着重要的贡献。
(三) 生态效益
各田园综合体试点在建设时将农业生产与休闲农业、居民生活环境建设相结合, 建设项目都体现了环保、生态的思想。(1) 农业生产和加工业发展方面。各地区试点均注重绿色、有机农产品生产基地建设, 通过高标准农田建设和河道治理, 有效涵养水源, 增加土壤肥力, 建设高效农业示范区。运用喷灌、滴灌、智能温控等高新技术有效控制农业用水量, 有效控制农药、化肥等投入品引起的农业面源污染。在农产品储存、加工、物流园区设立前做好垃圾处理、水源保护的规划和方案, 积极探索绿色农业、生态农业、循环农业的发展模式。(2) 居民生活环境和服务体系建设方面。各试点都将农村环境改善作为建设的重要内容, 开展农村污水治理、垃圾处理、水体修复、环境绿化等项目。同时综合体建设注重保护当地风俗习惯和自然景观, 秉持可持续发展理念, 以建成环境优美、富含文化底蕴的现代农业生态乡镇为目标。(3) 文旅休闲方面。各试点深度挖掘农村生态、绿色的优势, 以生态田园、农业观光、运动康养、民俗体验等项目作为吸引城市居民和外地游客的落脚点。在第三产业发展的同时, 保护了农村的绿水青山, 真正实现“三生”同步。
五、田园综合体试点项目建设的建议
(一) 统筹兼顾, 促进产业协调发展
田园综合体建设应全面协调发展, 将农业生产区、产业加工区、文旅休闲区、生活居住区、综合服务区五大功能区整合成一个统一的整体, 根据“木桶理论”补齐功能短板。农业产业支撑是田园综合体的重要内容, 没有农业产业, 田园综合体的方向就走偏。农产品加工产业不强, 田园综合体就无法最大程度实现农产品增值、抵御农业风险。因此在选择扶持产业时, 要重点把握, 详细论证。建设内容不应出现单纯重视旅游或单纯重视农业生产等情况, 把握田园综合体建设“综合”的理念, 以农业为基础, 开发农业的多功能性, 促进农业生产与工业产业升级、休闲旅游、农事体验、文化创新、健康养生等项目深度融合。既要保障农业生产, 又要有休闲体验;既要生活环境优美, 又要农民增收致富, 建设一个要素齐全、功能多样的田园综合体。
(二) 姓农为农, 保障农民根本利益
田园综合体建设的根本目标是解决三农问题, 以农为主, 让农民充分参与和受益是田园综合体建设的根本原则。农发财政资金投资方向上要加大合作社和家庭农场的扶持力度, 让农民充分参与, 带动农民从三产融合和三生统筹中广泛受益。鼓励农业企业、合作社、集体组织与农民建立有效的利益联结机制, 以土地流转、土地、房屋入股、劳动就业、订单农业、股权量化、鼓励创业等多种形式保障农民利益、增加农民收入, 使农民分享到田园综合体发展的好处, 防止农民利益在综合体建设中被挤压。在提高农民收入的同时, 应加强农民技术及能力的培训, 提高农民改善生活水平的能力。另外, 田园综合体建设应贴近农业发展趋势, 促进现代农业发展, 符合国家农业供给侧结构调整的战略, 服务于国家粮食安全。
(三) 创新探索, 鼓励多种形式融资模式
田园综合体建设融资结构和融资模式应秉持创新、灵活理念, 建立符合当地经济发展情况的田园综合体。针对生产、生活、生态基础建设, 应充分发挥政府主导作用。高标准农田建设、农业产业基础设施, 公共服务设施、文化教育、医疗卫生、生活环境治理等项目投资建设周期长、要求高, 融资以中央、地方政府投资为主, 集体组织次之, 企业、个人投资为辅的模式。农业产业化经营项目、金融商业等综合服务项目, 中央财政及地方财政应引导金融资本、社会资本进入投资建设。产业化项目和金融商业等项目资金需求较大、收益可观, 需要政府与国企引导社会资本投入, 通过产业发展基金、PPP模式、股权融资、风险担保基金等方式, 鼓励以企业注资、农村合作社、农户个人出资建设。
(四) 因地制宜, 发展本地特色产业
田园综合体建设应立足当地资源禀赋和自然条件, 发展特色优势主导产业。田园综合体项目大多都在环境优美区域, 有的甚至在水源保护地, 环保措施显得尤为重要, 从田园综合体建设期到运营期都得关注对环境的影响。注重保护和宣传当地文化遗产和民间风俗, 不搞大拆大建, 在原有自然和文化优势的基础上进行开发和美化, 将农民、农民的资源充分有机地融入到田园综合体的建设中, 吸引城市居民和外地游客观赏体验。未来田园综合体在建设内容、融资模式等方面可以对现有的田园综合体进行借鉴, 但不应简单复制, 防止各地区田园综合体千篇一律, 失去吸引力。通过特色产业开发、乡村旅游、休闲康养等项目逐步缩小乡镇与城乡差距, 实现城乡经济协调发展。