建设用地预审、报批解读
发布时间：2023-02-20 14:39:04浏览次数：
一、预审概述
（一）预审概念和目的
建设项目用地预审：指国土资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。
目的是：通过预审，介入建设项目前期工作，在建设项目可行性研究阶段对项目建设方案合理性、项目用地选址合理性、项目用地规模合理性等方面进行审查，及早发现项目报建过程中在土地利用方面存在的问题，从源头上控制建设用地规模，引导建设项目用地合理选址、优化布局，促进土地节约集约利用，保护耕地。
预审分类：国家把建设项目的行政许可按照投资主体的不同分为审批类、核准类和备案类三种。国家投资的建设项目都属审批类，企业或个人投资的建设项目按其规模和投资方向属于核准和备案类。其中在《政府核准的投资项目目录》内的，都是核准类，此外就是备案类。这类项目申报立项的同时都需要向同级国土资源部门提出建设项目用地预审。我们一般做的基本都属于核准类。
（二）预审依据
中华人民共和国土地管理法》（第28号）
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（第256号）
国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)
国土资源部《关于国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）
国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）
国土资源部《关于在建设项目用地预审中做好实地踏勘和论证工作有关问题的通知》（国土资厅发[2008]41号）
国土资源部《关于严把土地供应闸门坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》（国土资电发〔2013〕31号 ）
国土资源部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发[2014]18号）
国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014〕119号)
陕西省节约集约用地实施细则 (陕国土资发[2014]56号)
国土资源部《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（国土资厅发[2015]16号）等等根据项目需要所需的其他项目相关资料。
（三）预审原则
1、符合土地利用总体规划
土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据。所有建设项目都应选址在土地利用总体规划确定的允许建设区范围内，凡不符合土地利用总体规划的建设项目，一律不得通过用地预审。
2、保护耕地，特别是基本农田
我国实行最严格的耕地保护制度，强化土地用途管制，全面落实耕地数量和质量保护战略。
建设项目选址应优先占用荒地、废弃地，力争避让优质耕地特别是基本农田。建设项目确实无法避让基本农田、或者其他耕地规模较大，应当进行踏勘论证。
3、合理和节约集约利用土地
我国坚持实行最严格节约集约用地制度，建设项目用地总规模和各功能分区用地规模必须符合国家、地方有关行业最新标准，建设项目用地规模应在相关定额基础上进一步优化，杜绝粗放用地，引导建设单位采取节地措施，集约节约用地，提高用地效率。
4、符合国家供地政策
国家供地政策是国家对经济建设进行宏观调控的重要手段之一，在土地供应政策上，根据国家发改委、国土资源部联合颁发的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，各级国土资源主管部门都要严格按照最新用地目录，对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制供地。
5、符合行业用地标准
建设项目在满足工程需要的基础上，项目建设用地总体指标和各功能分区指标都应符合行业用地标准。但因安全生产、地形地貌、工艺技术有特殊要求，确需突破土地使用标准及尚未颁布土地使用标准的建设项目，国土资源主管部门应组织开展建设项目节地评价工作。
二、预审时机和审批权限
（一）预审时机
项目批准类型不同，用地预审介入时机不一样。
1、需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。
2、需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。
3、需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。
（二）审批权限
建设项目用地实行分级预审，即：需人民政府或发展和改革部门审批的建设项目，由同级国土资源主管部门负责预审。
需核准和备案的建设项目，由核准、备案机关的同级国土资源主管部门预审。一般是由国土资源部门进行审批。
（三）预审需要提供的资料
1、建设项目用地预审申请表
2、建设项目用地预审申请报告
3、建设项目依据（项目建议书批复文件、项目核准文件列入相关规划文件或相关产业政策文件、备案批复文件）
4、标注建设项目用地范围的土地利用总体规划图、现状图及其他相关图件
5、土地利用总体规划文本及规划列表中涉及的有关建设项目名称
6、项目用地边界拐点坐标表（1980国家大地坐标系）
7、市级国土资源主管部门初审意见
8、建设项目用地需要修改土地利用总体规划的，应提供土地利用总体规划修改方案
9、项目用地需要实地踏勘论证和开展节地评价的，应提供踏勘论证意见和节地评价报告
8/9看项目具体情况是否需要。
三、预审需提交材料
建设用地预审的项目建设单位，应当提交下列材料：
1、建设项目用地预审申请表：包括项目名称、批准机关、拟建地点、项目投资、统一项目代码、项目建设依据、用地规模、申请单位信息等。
2、建设项目用地预审申请报告：包括拟建项目基本情况、拟选址占地情况、拟用地是否符合土地利用总体规划、拟用地面积是否符合土地使用标准、拟用地是否符合供地政策等。
3、审批项目建议书的建设项目提供项目建议书批复文件，审批可行性研究报告或者需核准的建设项目提供该建设项目列入相关规划或者产业政策的文件；备案类项目提供项目备案批准文件；
4、标注项目用地范围的土地利用总体规划图、土地利用现状图及其他相关图件（含项目用地边界拐点坐标的实测图件）（须加盖同级国土资源主管部门公章）；
5、土地利用总体规划文本及规划列表中涉及有关该建设项目的名称及具体位置（须加盖同级国土资源主管部门公章）
6、属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地确需修改土地利用总体规划的（包括占用基本农田情形），应提交土地利用总体规划修改方案（包括基本农田补划内容）；
7、建设单位承诺将耕地补充、征地补偿和矿山项目土地复垦资金等相关费用纳入工程概算的承诺。
8、项目所在地市、县人民政府关于履行保护耕地法定职责的承诺；
9、市级国土资源主管部门初审意见；
（注：上述提供材料含纸质件和电子版各一份）
四、预审审查重点
1、建设项目用地是否符合国家产业政策、供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；
2、建设项目选址是否符合土地利用总体规划，属《土地管理法》第二十六条规定情形（包括占用基本农田情形），建设项目用地确需修改土地利用总体规划的，规划修改方案（包括基本农田补划内容）是否符合法律、法规的规定；
3、建设项目用地规模是否符合国家和省有关土地使用控制指标或定额标准；
4、建设项目占用基本农田，或者占用其他耕地规模较大的，是否进行了实地踏勘论证。
五、审批时限
国土资源主管部门应当自受理预审申请或者收到预审转报材料之日起二十日内完成审查工作，并出具预审意见（注：其中需要补正材料的时间不计入审查日期）。二十日内不能出具预审意见的，经负责预审的国土资源主管部门负责人批准，可以延长十日。
六、预审批复有效期限
建设项目在预审文件有效期内未通过核准或审批,确需延期的，在预审文件有效期届满前三十日内，建设单位应提出用地预审延期申请，逾期未申请延期的，应重新办理用地预审。
未经预审或预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查。
七、预审其他注意事项
（一）实地踏勘论证与节地评价的相关要求
1、建设项目用地实地踏勘论证的规定
报国土资源部和省内跨市的涉及占用基本农田和占用耕地规模较大的建设项目，如：线性工程占用耕地100公顷以上、块状工程占用耕地70公顷以上、或占用耕地达到用地总面积50%以上（不包括水库类用地），由省国土资源厅组织相关专家进行实地踏勘论证。
2、实地踏勘论证的主要内容
（1）项目建设方案的合理性。
重点论证：项目建设方案是否符合经批准的土地利用总体规划、行业发展规划和区域发展规划，是否符合国家产业政策和供地政策，是否符合保护耕地、节约集约用地相关政策和要求。
（2）项目用地选址的合理性。
重点论证：项目在可行性研究中，是否把占用耕地特别是基本农田情况作为方案优选的基本指标，是否存在为降低建设成本、减少拆迁等多占耕地甚至基本农田等问题。
（3）项目用地规模的合理性。
重点论证：项目用地标准是否符合国家、地方、行业等相关建设用地使用标准和节地要求，是否存在“搭车”征地、多征少用等问题。
（4）基本农田补划方案的合理性。
重点论证：基本农田补划程序是否规范，补划基本农田是否做到数量不减少、质量不降低等。
（5）相关费用是否落实。
重点审查补充耕地、征地补偿费用和土地复垦资金等是否纳入工程投资概算，资金概算标准是否符合国家和省相关定额规定要求，是否提出切实有效的资金保障措施。
3、建设项目用地节地评价的规定
4、节地评价的主要内容
建设项目基本情况、项目建设背景、项目建设方案、项目建设用地情况等；
建设项目节地评价的对象、原则和具体评价内容；
建设项目总规模和各功能分区用地规模确定的合理性；
建设项目节地评价结论；
建设项目节地评价图件资料。
需要同时开展实地踏勘论证和建设项目节地评价的建设项目，可将两项工作合并开展，出具踏勘论证意见和节地评价报告。
（二）预审中必须严格把握的政策界限
1、以下不符合国家产业政策规定的产能过剩项目，一律不予受理用地预审:
（1）对钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等产能过剩项目；
（2）对2012年及以前纳入国家电力规划但未核准应予取消的煤电项目（注：民生热电及国家确定的示范项目除外，革命老区和集中连片贫困地区煤电项目也不在上述限制范围内）；
（3）列入国家产业指导目录禁止类的其他建设项目。
2、以下不符合节约集约用地要求的建设项目，一律不予受理用地预审:
（1）未说明符合建设用地指标情况，或超过公路、铁路、能源等工程建设项目用地指标规定的项目；
（2）工业建设项目没有按照《工业项目建设用地控制指标》说明容积率、建筑系数、行政办公生活服务设施用地比重、固定资产投资强度和绿化率五项指标强度的项目；
（3）项目用地与项目内容无关的项目（如：水库建设或机场建设中将周边道路建设用地捆绑作为一个项目)；
（4）对应当开展节地评价而没有开展节地评价的项目；
（5）对应进行实地踏勘论证而没有进行实地踏勘论证的项目。
3、以下不符合预审规定要求的项目，一律不予受理用地预审:
（1）是否符合土地利用总体规划的表述含糊不清。如:“所需建设用地在土地利用总体规划调整完善中统筹考虑”的项目；
（2）建设单位申请用地规模和项目所在地国土资源主管部门出具的初审意见中用地规模或地类不一致的项目；
（3）应当整体作为一个项目预审而分成两个项目进行预审的项目；
（4）涉密类项目建设依据相关内容不清楚的项目。
（三）市、县（区）国土资源主管部门需做好的相关工作
1、优化服务和简化程序
2、督促建设单位履行承诺
3、认真编制规划修改方案
4、指导建设单位按规定要求报送用地预审申请材料
（一）预审概念和目的
建设项目用地预审：指国土资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。
目的是：通过预审，介入建设项目前期工作，在建设项目可行性研究阶段对项目建设方案合理性、项目用地选址合理性、项目用地规模合理性等方面进行审查，及早发现项目报建过程中在土地利用方面存在的问题，从源头上控制建设用地规模，引导建设项目用地合理选址、优化布局，促进土地节约集约利用，保护耕地。
预审分类：国家把建设项目的行政许可按照投资主体的不同分为审批类、核准类和备案类三种。国家投资的建设项目都属审批类，企业或个人投资的建设项目按其规模和投资方向属于核准和备案类。其中在《政府核准的投资项目目录》内的，都是核准类，此外就是备案类。这类项目申报立项的同时都需要向同级国土资源部门提出建设项目用地预审。我们一般做的基本都属于核准类。
（二）预审依据
中华人民共和国土地管理法》（第28号）
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（第256号）
国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)
国土资源部《关于国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）
国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）
国土资源部《关于在建设项目用地预审中做好实地踏勘和论证工作有关问题的通知》（国土资厅发[2008]41号）
国土资源部《关于严把土地供应闸门坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》（国土资电发〔2013〕31号 ）
国土资源部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发[2014]18号）
国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014〕119号)
陕西省节约集约用地实施细则 (陕国土资发[2014]56号)
国土资源部《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（国土资厅发[2015]16号）等等根据项目需要所需的其他项目相关资料。
（三）预审原则
1、符合土地利用总体规划
土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据。所有建设项目都应选址在土地利用总体规划确定的允许建设区范围内，凡不符合土地利用总体规划的建设项目，一律不得通过用地预审。
2、保护耕地，特别是基本农田
我国实行最严格的耕地保护制度，强化土地用途管制，全面落实耕地数量和质量保护战略。
建设项目选址应优先占用荒地、废弃地，力争避让优质耕地特别是基本农田。建设项目确实无法避让基本农田、或者其他耕地规模较大，应当进行踏勘论证。
3、合理和节约集约利用土地
我国坚持实行最严格节约集约用地制度，建设项目用地总规模和各功能分区用地规模必须符合国家、地方有关行业最新标准，建设项目用地规模应在相关定额基础上进一步优化，杜绝粗放用地，引导建设单位采取节地措施，集约节约用地，提高用地效率。
4、符合国家供地政策
国家供地政策是国家对经济建设进行宏观调控的重要手段之一，在土地供应政策上，根据国家发改委、国土资源部联合颁发的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，各级国土资源主管部门都要严格按照最新用地目录，对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制供地。
5、符合行业用地标准
建设项目在满足工程需要的基础上，项目建设用地总体指标和各功能分区指标都应符合行业用地标准。但因安全生产、地形地貌、工艺技术有特殊要求，确需突破土地使用标准及尚未颁布土地使用标准的建设项目，国土资源主管部门应组织开展建设项目节地评价工作。
二、预审时机和审批权限
（一）预审时机
项目批准类型不同，用地预审介入时机不一样。
1、需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。
2、需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。
3、需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。
（二）审批权限
建设项目用地实行分级预审，即：需人民政府或发展和改革部门审批的建设项目，由同级国土资源主管部门负责预审。
需核准和备案的建设项目，由核准、备案机关的同级国土资源主管部门预审。一般是由国土资源部门进行审批。
（三）预审需要提供的资料
1、建设项目用地预审申请表
2、建设项目用地预审申请报告
3、建设项目依据（项目建议书批复文件、项目核准文件列入相关规划文件或相关产业政策文件、备案批复文件）
4、标注建设项目用地范围的土地利用总体规划图、现状图及其他相关图件
5、土地利用总体规划文本及规划列表中涉及的有关建设项目名称
6、项目用地边界拐点坐标表（1980国家大地坐标系）
7、市级国土资源主管部门初审意见
8、建设项目用地需要修改土地利用总体规划的，应提供土地利用总体规划修改方案
9、项目用地需要实地踏勘论证和开展节地评价的，应提供踏勘论证意见和节地评价报告
8/9看项目具体情况是否需要。
三、预审需提交材料
建设用地预审的项目建设单位，应当提交下列材料：
1、建设项目用地预审申请表：包括项目名称、批准机关、拟建地点、项目投资、统一项目代码、项目建设依据、用地规模、申请单位信息等。
2、建设项目用地预审申请报告：包括拟建项目基本情况、拟选址占地情况、拟用地是否符合土地利用总体规划、拟用地面积是否符合土地使用标准、拟用地是否符合供地政策等。
3、审批项目建议书的建设项目提供项目建议书批复文件，审批可行性研究报告或者需核准的建设项目提供该建设项目列入相关规划或者产业政策的文件；备案类项目提供项目备案批准文件；
4、标注项目用地范围的土地利用总体规划图、土地利用现状图及其他相关图件（含项目用地边界拐点坐标的实测图件）（须加盖同级国土资源主管部门公章）；
5、土地利用总体规划文本及规划列表中涉及有关该建设项目的名称及具体位置（须加盖同级国土资源主管部门公章）
6、属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地确需修改土地利用总体规划的（包括占用基本农田情形），应提交土地利用总体规划修改方案（包括基本农田补划内容）；
7、建设单位承诺将耕地补充、征地补偿和矿山项目土地复垦资金等相关费用纳入工程概算的承诺。
8、项目所在地市、县人民政府关于履行保护耕地法定职责的承诺；
9、市级国土资源主管部门初审意见；
（注：上述提供材料含纸质件和电子版各一份）
四、预审审查重点
1、建设项目用地是否符合国家产业政策、供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；
2、建设项目选址是否符合土地利用总体规划，属《土地管理法》第二十六条规定情形（包括占用基本农田情形），建设项目用地确需修改土地利用总体规划的，规划修改方案（包括基本农田补划内容）是否符合法律、法规的规定；
3、建设项目用地规模是否符合国家和省有关土地使用控制指标或定额标准；
4、建设项目占用基本农田，或者占用其他耕地规模较大的，是否进行了实地踏勘论证。
五、审批时限
国土资源主管部门应当自受理预审申请或者收到预审转报材料之日起二十日内完成审查工作，并出具预审意见（注：其中需要补正材料的时间不计入审查日期）。二十日内不能出具预审意见的，经负责预审的国土资源主管部门负责人批准，可以延长十日。
六、预审批复有效期限
建设项目在预审文件有效期内未通过核准或审批,确需延期的，在预审文件有效期届满前三十日内，建设单位应提出用地预审延期申请，逾期未申请延期的，应重新办理用地预审。
未经预审或预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查。
七、预审其他注意事项
（一）实地踏勘论证与节地评价的相关要求
1、建设项目用地实地踏勘论证的规定
报国土资源部和省内跨市的涉及占用基本农田和占用耕地规模较大的建设项目，如：线性工程占用耕地100公顷以上、块状工程占用耕地70公顷以上、或占用耕地达到用地总面积50%以上（不包括水库类用地），由省国土资源厅组织相关专家进行实地踏勘论证。
2、实地踏勘论证的主要内容
（1）项目建设方案的合理性。
重点论证：项目建设方案是否符合经批准的土地利用总体规划、行业发展规划和区域发展规划，是否符合国家产业政策和供地政策，是否符合保护耕地、节约集约用地相关政策和要求。
（2）项目用地选址的合理性。
重点论证：项目在可行性研究中，是否把占用耕地特别是基本农田情况作为方案优选的基本指标，是否存在为降低建设成本、减少拆迁等多占耕地甚至基本农田等问题。
（3）项目用地规模的合理性。
重点论证：项目用地标准是否符合国家、地方、行业等相关建设用地使用标准和节地要求，是否存在“搭车”征地、多征少用等问题。
（4）基本农田补划方案的合理性。
重点论证：基本农田补划程序是否规范，补划基本农田是否做到数量不减少、质量不降低等。
（5）相关费用是否落实。
重点审查补充耕地、征地补偿费用和土地复垦资金等是否纳入工程投资概算，资金概算标准是否符合国家和省相关定额规定要求，是否提出切实有效的资金保障措施。
3、建设项目用地节地评价的规定
4、节地评价的主要内容
建设项目基本情况、项目建设背景、项目建设方案、项目建设用地情况等；
建设项目节地评价的对象、原则和具体评价内容；
建设项目总规模和各功能分区用地规模确定的合理性；
建设项目节地评价结论；
建设项目节地评价图件资料。
需要同时开展实地踏勘论证和建设项目节地评价的建设项目，可将两项工作合并开展，出具踏勘论证意见和节地评价报告。
（二）预审中必须严格把握的政策界限
1、以下不符合国家产业政策规定的产能过剩项目，一律不予受理用地预审:
（1）对钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等产能过剩项目；
（2）对2012年及以前纳入国家电力规划但未核准应予取消的煤电项目（注：民生热电及国家确定的示范项目除外，革命老区和集中连片贫困地区煤电项目也不在上述限制范围内）；
（3）列入国家产业指导目录禁止类的其他建设项目。
2、以下不符合节约集约用地要求的建设项目，一律不予受理用地预审:
（1）未说明符合建设用地指标情况，或超过公路、铁路、能源等工程建设项目用地指标规定的项目；
（2）工业建设项目没有按照《工业项目建设用地控制指标》说明容积率、建筑系数、行政办公生活服务设施用地比重、固定资产投资强度和绿化率五项指标强度的项目；
（3）项目用地与项目内容无关的项目（如：水库建设或机场建设中将周边道路建设用地捆绑作为一个项目)；
（4）对应当开展节地评价而没有开展节地评价的项目；
（5）对应进行实地踏勘论证而没有进行实地踏勘论证的项目。
3、以下不符合预审规定要求的项目，一律不予受理用地预审:
（1）是否符合土地利用总体规划的表述含糊不清。如:“所需建设用地在土地利用总体规划调整完善中统筹考虑”的项目；
（2）建设单位申请用地规模和项目所在地国土资源主管部门出具的初审意见中用地规模或地类不一致的项目；
（3）应当整体作为一个项目预审而分成两个项目进行预审的项目；
（4）涉密类项目建设依据相关内容不清楚的项目。
（三）市、县（区）国土资源主管部门需做好的相关工作
1、优化服务和简化程序
2、督促建设单位履行承诺
3、认真编制规划修改方案
4、指导建设单位按规定要求报送用地预审申请材料
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